矿产资源“走出去”政策研究 王志刚　张家义（中国国土资源经济研究院，北京，101149）一、政府政策对“走出去”的支持“走出去”战略是党中央、国务院根据国内外形势变化，在2000年初明确提出的重大战略。2001年，实施“走出去”战略写入了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。2002年，党的十六大报告在提出全面提高对外开放水平的任务时指出，实施“走出去”战略是对外开放新阶段的重大举措。在十届全国人大会议上的国务院工作报告提出，鼓励有条件的各类所有制企业走出去。党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义体制若干问题的决定》提出，继续实施“走出去”战略，完善对外投资服务体系，赋予企业更大的境外经营管理自主权，健全对境外投资企业的监管机制，促进跨国公司发展。新修订的《中华人民共和国对外贸易法》，于2004年7月1日起实施。这部法律是在中国经济发展以及加入世界贸易组织的背景下出台的一部对外经济贸易的基本法律，是建立中国涉外经济贸易管理体制的法律基础，也是建立中国对外经济合作管理制度和政府在经贸领域实行依法行政的基础。（1）外交部：加强政府在对外经济合作促进方面的推动和引导。利用政府高层领导互访和多边、双边会晤的机会，推动中外企业间大型合作项目的磋商和成交，宣传推介我国企业，推动承揽境外大项目，并纳入政府合作框架。充分利用多边、双边经贸联系机制和磋商机制，落实和推动有关项目。加强双边经贸合作框架下对外经济合作的磋商机制，加强与外国驻华使馆和机构的联系，积极与有关国家签订经济合作方面的政府间双边协定。通过加强多边、双边交流和磋商，减少和排除企业合作中的壁垒，提高国际经济合作的便利化程度。2005年2月，胡锦涛总书记出访非洲3国，我国的全球战略布局日益明晰，主要是与3国建立能源合作关系，取得石油、天然气供应。外交部、商务部2004年7月8日联合颁布了《对外投资国别产业导向目录（一）》，从政府的角度，为对外投资企业提供投资国信息，为中国企业对外投资提供参考。（2）财政部：为了推动矿产资源企业的“走出去”战略的实施，鼓励和引导矿业企业勘查开发利用国外矿产资源。自2000年以来，中央财政安排专项资金，用于对国外矿产资源进行概查、可行性研究等前期风险勘查工作。通过财政的投入，启动并实施了一批国外风险勘查项目，为推动矿业企业“走出去”减轻了前期勘查风险。近年来，我国也先后出台了多项财政和金融的扶持政策，如出口卖方信贷、对外承包工程贷款、援外优惠贷款、援外合资合作项目基金和对外承包工程保函风险专项资金等等，很多企业从中受益。在政策上加强对中国企业的支持力度，在海外投资、境外资源开发及对外工程承包项目商业贷款审批中，赋予商业银行职责，提高其积极性；鼓励企业采用各类灵活有效的金融工具，如带资承包、BOT项目融资、海外上市等，充分利用国际资金。（3）国家发展和改革委员会：2004年10月9日，国家发展和改革委员会发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》，对于境外投资项目核准涉及的有关问题做了具体规定。该办法主要有如下改革：①减少了程序。改项目审批制为核准制，将原来项目建议书和可行性研究报告两道审批，改为只核准项目申请报告。②下放了权限。国家原审批限额为中方投资额100万美元以上项目，新设定的国家核准限额为资源开发类3000万美元以上、大额用汇类1000万美元以上，分别提高了30倍和10倍。其余项目下放地方政府核准，有些项目由企业自主决策。③简化了内容。与以往审批项目建议书和可行性研究报告不同，项目申请报告核准主要侧重于确定投资主体、投资方向及合规性的审查，减少审查产品方案、财务效益等应由出资人自主决策、自担风险的内容。④提高了效率。明确项目申请报告的内容、项目核准的机关及权限、核准的程序、核准的条件及效力，增加核准的可操作性和透明度。最近，国家发展和改革委员会会同商务部、中国人民银行、国家外汇管理局等部门，联合起草了关于支持企业走出去的指导意见，目前正在形成过程中。其中包括一些扶持性的政策，如结合投资体制改革，将放宽企业走出去用汇的限制，放宽企业走出去的审批和简化程序等。同时，诸如《海外投资法》、《海外投资保险法》等相关法律条文也在酝酿之中。（4）国土资源部：在国土资源管理方面，已与近30个国家的资源主管部门签署了部门间合作协议，同美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、德国、法国、南非等主要的资源大国，以及发达国家政府部门保持了良好的合作关系。在利用国际国内“两个资源、两个市场”方面，国土资源部积极服务于国家总体外交战略。从1999年起，每年定期召开中国矿业国际研讨会，推进我国矿业投资环境的改善。现在，一年一度的矿业国际研讨会已成为我国矿业政策、投资和合作的主要交流研讨平台，受到国际矿业界的高度关注。同时，同周边国家、非洲及拉美资源丰富的国家在矿业领域的合作稳步发展。如老挝万象盆地钾盐勘查开发项目，是我国实施“走出去”战略、利用国外矿产资源的重大项目，目前进展顺利。与商务部合作，利用援外资金开展国外地质调查和培训发展中国家地矿管理干部、专家的工作已经起步。国土资源部和原对外贸易经济合作部于2003年3月7日发布了《关于实行境外矿产资源开发项目备案的通知》，开始对从事境外矿产资源开发的企业进行项目的备案工作。为使备案工作更加便捷，商务部和国土资源部于2004年7月将原公文纸张式的备案方式改变为实施网上备案。（5）商务部：建立并已经上网运行的“中国对外投资合作指南”，实现了较大范围的国内外投资方面的资源共享。为增强政府在信息服务方面的作用，完善对外经济合作业务信息系统，建立业务信息库，并搭建信息交流交换平台。建立《境外投资国别环境库》，发布《国别贸易投资报告》，为国内企业提供各国和地区法律法规、税收政策、市场状况和企业资信等投资信息。发挥我国驻外商务机构前沿信息优势，为国内企业提供信息咨询服务。并且在2003年11月28日商务部建立企业境外投资意向信息库，2004年7月商务部在各驻外使（领）馆经商参处（室）网站上建立投资中介服务机构子栏目等措施，通过互联网等手段，向公众提供政策、市场、项目中介等方面的信息服务，使中国企业增强对国外市场的了解，也使外国企业和机构熟悉中国及中国企业，加强中外企业之间的互动，不断扩大经济合作的领域和方式。2004年11月11日发布的《国别投资经营障碍报告制度》，通过收集、了解中国企业在投资国遇到的问题，并尝试从政府角度来帮助解决这些问题。举办“中国对外贸易投资洽谈会”这一中国迄今最大的投资合作洽谈的会议平台，能够以丰富的内容，完善的功能，使参加洽谈会的中外企业能够虚实兼得。商务部建立了“走出去”战略的数据库及监测管理平台、国家对外直接投资统计制度，不断完善对外经济合作统计制度，及时掌握“走出去”和各项业务的总体状况。建立了对外投资联合年检制度和对外投资综合绩效评价制度，及时了解和掌握我国对外投资和境外企业经营的实际情况。推动建立了国内有关行业组织、我驻外使领馆经商机构、境外中资企业商会、国内投资主体等共同参与的形式多样的协调机制，加强行业自律，维护国家利益。在减少政府在企业对外经济合作中的行政审批职能，下放对外投资审批权限，简化审批程序，实行网上申报和各类批准证书网上发放等方面也在不断完善和改进。（6）国家外汇管理局：2003年9月30日，国家外汇管理局发布了《关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知》，就减少审批、简化手续、下放权限等境外投资审批工作进行了改革。主要内容包括在北京、天津、上海等12个省市进行境外加工贸易以外的项目的境外投资审批试点，由地方外经贸主管部门核准境外投资项目后报商务部备案；赋予沿海及四川、重庆、黑龙江等省市各2亿美元的用汇规模，额度内外汇来源由地方外汇分局审查，取消了境外投资汇回利润保证金。适时推进境外投资外汇管理体制改革，使企业在外汇使用和结汇方面更加方便。二、“走出去”战略与国家利益的关系“走出去”发展战略关系到国家经济安全的长远利益，可以进一步提升国家现代化形象和综合国力；可以进一步加强中国与相关国家友好合作关系，增加周边国家以及世界其他国家对中国的信任感，彻底破除“中国威胁论”，是中国经济外交的一个重要课题。对外投资是构成利益共同体的有效途径，可以带动中国出口规模的进一步扩大。中国出口贸易的增长规模今后将主要依赖中国吸引外来投资的规模和中国企业对外投资的规模。目前，中国出口贸易的增长动力主要来自外商在华投资企业，是一条腿走路。对外投资带动出口贸易的进一步扩大是政府鼓励“走出去”发展战略之初衷，也是国家利益所在。对外投资企业在满足当地国对产品本地化标准要求的条件下，应尽可能从中国进口原辅材料和零配件。一味强调产品的“当地化率”，既不符合国家利益，也违背企业长远的利益最大化的经济规律。三、我国企业“走出去”投资综合情况（1）我国在亚洲投资情况：截至2003年第一季度，经原外经贸部批准或备案，在亚洲设立的资源类企业中，石油企业4家，中方投资额8784.58万美元；矿产企业15家，中方投资额.45万美元。（2）我国在非洲投资情况：截至2003年第一季度，经原外经贸部批准或备案，在非洲设立的资源类企业中，石油企业2家，中方投资额115万美元；矿产企业8家，中方投资额14563万美元。（3）我国在欧洲地区的投资情况：截至2003年第一季度，经商务部批准或备案，在欧洲地区投资设立资源类石油企业1家，中方投资额326万美元。（4）我国在美洲投资情况：截至2003年第一季度，经商务部批准，在美洲投资设立的境外石油资源开发类企业3家，中方投资3970万美元；矿产资源类企业13家，中方投资2.98万美元。（5）我国在大洋洲投资情况：截至2003年一季度，经商务部批准或备案，在大洋洲地区投资设立的矿产资源类企业8家，中方投资额3.15亿美元。四、“走出去”过程中遇到的问题（1）对外投资、对外承包工程和对外劳务合作等主要“走出去”业务的立法急需出台。（2）促进和保障体系尚未完全形成。对“走出去”的财政、金融、外汇、税收等符合国际通行做法的推促手段还不完善，如在境外资源开发方面，对企业的非经营性风险，尚未建立投资风险补偿机制，也没有充分的资金支持手段。（3）企业外汇使用控制过于严格，企业外汇资金过去是不允许独立运作，更不用说海外运作。（4）监管体系仍不健全，不利于有效防止国有资产和外汇流失。（5）一些企业自身决策和经营管理机制弊端丛生。资金不足，特别是人才缺乏，使一些企业“走出去”的综合竞争能力相对较弱，难以进行较大规模的对外投资和跨国经营。五、对“走出去”相关政策的建议（1）在政府相关政策指导推动下，鼓励企业以国有资本为主，吸引国内各类民间资本，加快优势互补，企业之间兼并重组，实现资本、技术、人才的优质配置。（2）调整现行的矿业税费，按国际通行准则，对矿业企业实行保护性税收政策。（3）确立矿业的基础产业地位，改善和加强宏观政策调控，做好境外资源开发的总体规划。同时，政府应加强对实施“走出去”战略的宏观领导，对内统一协调，强化管理，集中力量形成比较优势，避免无序竞争。（4）政府应利用财政、税收、信贷、保险等多种经济杠杆，发挥相应的经济金融作用，拓宽企业走出去的融资渠道，增强企业实力。（5）改进境外矿业投资管理体制。进一步改善境外投资审批制度，逐步简化审批程序，以便于企业能及时抓住全球矿业市场的机会，加快走出去的步伐。（6）大力发展矿业中介服务业。建立境外投资信息咨询、法律保障和国际协调体系。设立境外投资项目库，为企业及时准确提供投资环境、投资程序、政策法规等信息。同时，加强双边投资保护，避免双重征税等，为企业走出去提供切实的法律保障。（7）对企业在海外的油气投资活动予以税收政策优惠。中国的外交政策和外交活动要更加向经济目标倾斜，支持中国企业在海外的经营活动。针对中国企业海外石油直接投资项目设立投资基金，并设置政策性保险政策。进一步改变海外投资管理体制和外汇管理体制。尽快开展有关矿产资源勘查开发的法律法规修订工作。作者简介[1]王志刚，中国国土资源经济研究院，副研究员。[2]张家义，中国国土资源经济研究院，实习研究员。官方服务官方网站